Sudac Abramović: ʼDokazali smo da je panika moćnija od Ustavaʼ

Ustavni sud RH je većinom glasova prošlog tjedna potvrdio odluke HDZ...pardon, Nacionalnog stožera civilne zaštite kao ustavne. O nekim njegovim odlukama nije ni raspravljao, već ih je automatski odbacio zbog formalnopravnog propusta predlagatelja. Ipak, danas je predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović dodatno otklonio svaku nedoumicu objašnjavajući kako država, ukratko, ima pravo da vam uskrati vaša prava i slobode "zbog zdravlja".

Ipak, troje sudaca su se suprotstavili većini. Jedan od njih, Andrej Abramović, sastavio je izdvojeno mišljenje, a tom su se mišljenju pridružili suci Goran Selanec i Lovorka Kušan. Index je objavio njihovo izdvojeno mišljenje u cijelosti (ne znam zašto ga nema na službenim stranicama Ustavnog suda RH). S obzirom da je tekst prilično dugačak, pokušat ću izdvojiti samo najbitnije dijelove:

Meni je kao pravniku (što je manje bitno), ali i pravu kao znanstvenoj disciplini (što je svakako važnije) strana ideja da za neku situaciju postoje dvije različite norme iste snage i ranga, pa da o nečijoj dobroj volji ovisi hoće li primijeniti jednu, ili pak drugu.

Konkurencija dviju pravnih normi nazivamo antinomijom - što je u pravu problem - na rješavanje kojeg su pravnici još od davnina ulagali mnogo energije, i posljedično iznjedrili čvrsta pravila. Tih se pravila treba držati, a ne ih ignorirati.

Analizirajmo malo tu neobičnu i pogrešnu konstataciju da Sabor može "birati" između ustavnih normi: ako bi to bilo točno, to bi značilo da se jednostavnom većinom može odlučiti i sve ono za što Ustav traži kvalificiranu, 2/3 većinu. Ali koja vlast bi onda sama sebi vezala kamen opozicije oko vrata, kad može (?!?) iste propise sama donositi jednostavnom većinom?

Ustav nije slastičarnica u kojoj svatko bira ono na što u datom momentu ima najbolji apetit. Ako dvije norme konkuriraju, onda jednu od njih svakako treba, a drugu nikako ne treba primijeniti. Usput rečeno, ustavne norme se ne "aktiviraju", one su stalno aktivne, kao i sve norme svih važećih zakona i propisa. Ustav i zakoni su na snazi, a ne u hibernaciji.

Ustav ne navodi tko bi to trebao proglasiti izvanredno stanje kada ono nastupi. Iz toga proizlazi da ga i nije nužno proglašavati ako je ono faktički nastupilo, mada bi zbog razloga pravne sigurnosti itd. bilo mnogo bolje da se to ipak učini. U tom smislu bilo bi dobro i oportuno Ustav dopuniti. Međutim, kad je izvanredno stanje već nastupilo - a Ustavom je ono posebno i drugačije regulirano - onda se u skladu s time treba i ponašati...

...Postoji razlika između zakona donesenih u (redovnoj) situaciji iz čl. 16. Ustava i (izvanrednoj) situaciji iz čl. 17. Ustava: naime, kako je gore već rečeno, u ovoj drugoj Ustav traži da zakoni koji ograničavaju Ustavom zajamčene slobode i prava budu doneseni dvotrećinskom većinom. Ako je za nešto propisana kvalificirana većina, nije moguće običnom većinom odlučiti da to ipak ne treba.

Kazati da se Ustavnog suda ne tiče jesu li osporeni zakoni doneseni Ustavom propisanom većinom ili to nisu, predstavlja suštinsko nerazumijevanje uloge Ustavnog suda u pravnom sustavu države. Koga bi se onda to pitanje trebalo ticati ako ne Ustavnog suda? Ustavni sud je čuvar Ustava i dužan je reagirati na svako njegovo kršenje.

U proteklih pola godine u javnosti su se pojavljivale mnoge mistifikacije izvanrednog stanja u vezi s primjenom čl. 17. Ustava. Tako je upozoravano da izvanredno stanje "ne treba prizivati", da što će nam "tenkovi na ulicama" i slične besmislice. Ustav je tu jasan: ako se Sabor može sastajati, on se sastaje i za vrijeme izvanrednog stanja, jedino što zakone kojima se ograničavaju ustavna prava i slobode donosi 2/3 većinom.

Također su u javni prostor dominantno puštane lamentacije nekih poznatih (i) ustavnih pravnika o navodnoj objektivnoj nemogućnosti predstavničkog tijela da promptno reagira na opasne, teško predvidive tekuće izazove koje pred nas postavlja epidemija (usput rečeno, to je izvanredno stanje po definiciji). Na toj pogrešnoj pretpostavci dalje su se gradile alibi-konstrukcije za neustavno stanje u kojem smo se našli.

Nije točno da parlamenti ne mogu (pravovremeno) reagirati u vrijeme epidemije, naročito takve kao što je konkretna. U drugim zemljama su bez problema uspijevali reagirati. Npr. 16. travnja 2020. švedski je parlament donio zakon koji vladi dozvoljava donošenje određenih mjera kako bi se zaustavilo širenje virusa. Tako mogu bez konzultiranja parlamenta zatvoriti škole, restorane, teretane ili bilo koje drugo poduzeće itd. Ali te, strože mjere mogu uvesti samo ako se nalaze u situaciji koja je toliko hitna da nemaju vremena za raspravu u parlamentu. S druge strane, parlament može opozvati svaku mjeru. Slično je i u Španjolskoj. Ne znam zbog čega u svim zemljama Evrope parlamenti funkcioniraju promptno i drže korak, a jedino kod nas to, navodno, ne bi bilo moguće?

Ustavotvorac je prepoznao opasnost da se u krizi i opasnosti izvršna vlast otme parlamentarnoj kontroli. Namjerno ili nenamjerno, tek zbog panike i straha. Mi smo uspjeli dokazati da je bojazan ustavotvorca bila utemeljena.

Ustavotvorac je prepoznao potrebu da se u uvjetima psihoze izazvane općom opasnosti dodatno osiguraju ljudska prava zahtjevom kvalificirane većine za restriktivne propise. Mi smo uspjeli dokazati da je panika moćnija od Ustava.

Osim razloga zbog kojih se moralo postupati prema pravilima o izvanrednom stanju, vidim i (najmanje) dva razloga zbog kojih bi takvo postupanje bilo bolje tj. korisnije.

Najprije, međunarodni standardi zaštite ljudskih prava (EKLjP i MPGPP) traže da izvanredno stanje bude jasno privremeno. I stoga ga je bolje proglasiti, kako bi se otklonila svaka bojazan da će krizne, ograničavajuće norme opstati i nakon prestanka krize.

Potom je tu pitanje standarda procjene ograničenja ljudskih prava i sloboda. Naše neznanje o osobinama novog virusa i dinamičnost situacije u kojoj smo se početkom ožujka 2020. našli trebali su jasno uputiti na zaključak da neće biti moguće poštovati zahtjev za razmjernost (čl. 16. Ustava!) ograničenja ustavnih prava i sloboda u situaciji kada se nedvojbeno neka ograničenja moralo poduzeti. Da bi mjera bila razmjerna, mora biti nužna (tj. da se blažom mjerom ne bi mogao postići cilj), ali kako znati što je nužno kada ne poznaješ dobro ono što nas uopće ugrožava?

Ono što je paradoksalno jest činjenica da bi za mjere donesene i poduzete primjenom čl. 17. Ustava ocjena ustavnosti bila mnogo blaža, jer se za ograničavanje ustavnih prava u vrijeme izvanrednog stanja Ustavom traži tek primjerenost mjera (a ne i njihova razmjernost, što je svakako stroži zahtjev jer mnogo više toga može bitiprimjereno nego razmjerno). Za zakonodavca je, dakle, lakše i sigurnije sa stajališta kasnije ocjene pravilnosti postupanja da ograničenja ustavnih prava poduzima u okviru izvanrednog stanja.

Zbog navedenih razloga držim da je u nastaloj situaciji bilo potrebno odluke kojima se zadire u ustavna prava i slobode donositi u Saboru dvotrećinskom većinom.

Prema odredbi čl. 21. st. 2. ZSCZ - koji je, nota bene, na snazi bila i ostala - Stožer je "stručno, operativno i koordinativno tijelo za provođenje mjera i aktivnosticivilne zaštite u velikim nesrećama i katastrofama". To je ono što bi, prema važećim propisima, Stožer trebao biti.

Stožer formiran Rješenjem Vlade RH od 20.02.2020. godine nije stručno tijelo jer je pretežno sastavljen po političkom kriteriju. Ministar unutarnjih poslova je načelnik Stožera i rukovodi radom Stožera, koji čine još i imenovani predstavnici svih ministarstava (osim onog za branitelje i za vanjske poslove), Hrvatske vatrogasne zajednice, Državnog hidrometeorološkog zavoda, Seizmološke službe, Hrvatskih voda, Hrvatskog crvenog križa, Hrvatske gorske službe spašavanja, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i Hrvatskog zavoda za hitnu medicinu.

Prema svom sastavu, Stožer bi bio proširena koordinacija Vlade, dakle u bitnome političko tijelo.

Poznata izjava ministra zdravstva od 14.08.2020. (Telegram) da je turistička sezona bila „ciljani rizik“ jasno ukazuje da se Vlada u borbi s virusomnije oslanjala samo na stručne medicinske, već je uzimala u obzir i druge kriterije.

Stožer je predviđen za provođenje mjera i aktivnosti civilne zaštite, da bi se odmah počeo baviti prvenstveno poslovima iz djelokruga ministra zdravstva, a potom i iz djelokruga rada drugih ministara. Tako je uspostavljen obrnuti logički slijed: umjesto da stručnjaci savjetuju resorne ministre da donose potrebne odluke, ministarstva daju predstavnike u Stožer da bi ovaj lakše donosio svoje odluke.

Stožer, onako kako je zamišljen, ne može ništa što već Vlada i njezini ministri ne bi mogli ranije učiniti. On je Vladin klon pod nadzorom Vlade, koliko god to bilo tautologija. Interpoliran u sustav vlasti kao slon u staklanu, i svi problemi preplitanja nadležnosti s drugim tijelima koji iz toga proizlaze najviše liče na definiciju braka iz starog vica: pokušaj da zajedno riješite probleme koje ne bi niti imao da si ostao sam.

Javnost je, uslijed pogrešnog informiranja, stekla dojam da je osnivanje stožera nužno da bismo se kolektivno obranili od ozbiljne ugroze. Taj je dojam naprosto pogrešan. Hrvatska je imala Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti davno prije pojave virusa SARS-Cov-2, u kojem zakonu su izrijekom spomenute i virusne hemoragijske groznice npr. ebola (smrtnost 50%), i Marburg virus (smrtnost 50%), kao i „stariji brat“ virusa SARS-Cov-2 – SARS (smrtnost 11%). Ovaj aktualni virus ima stopu smrtnosti cca 1% (prema Lancetu), što znači da je 50 puta (5000 %) manje smrtonosan od npr. ebole. Pa ipak smo pored postojanja zakona koji predstavlja razrađeni sistem obrane od mnogo opasnijeg „neprijatelja“ pribjegli ad hoc, ili bolje rečeno, ho-ruk rješenju.

Slikovito se to može prikazati ovako: pas jazavčar ima 10 kg, a grizli medvjed 500 kg tj. teži je 50 puta. Oba mogu ugristi čovjeka, i sigurno nitko ne želi biti ugrizen. Ali je neobično imati spremne sve mjere za obranu od grizli medvjeda, a onda – kao nužne - tražiti neke hitne nove mjere kad se pojavi jazavčar.

Virus SARS-Cov-2 je, nedvojbeno, opasan virus, ali, srećom, beskrajno manje opasan od nekih drugih virusa za koje već imamo pravila ponašanja. Teško se oteti dojmu da se najprije (da citiram Majakovskog) iz muhe napravilo slona, da bi se potom prodavalo slonovaču.

Nepotrebnost Stožera, međutim, nije najveći problem. Nije to čak niti njegova politiziranost. Prvi problem je to što je sa Stožerom uspostavljeno tijelo opće nadležnosti, svojevrsni passepartout, koje se miješa u zakone i propise sviju vrsta, što već kao pravna norma ima ozbiljnu manu, budući da načelo ustavnosti i zakonitosti traži da norma bude jasna i predvidiva adresatima, a što norma s općim i okvirnim ovlastima nikako ne može niti biti.

Sudski nadzor također je upitan – budući da je Ustavni sud odgađao čak iraspravljanje, a ne samo odlučivanje o tom problemu, a ostali sudovi su otežano radili dio vremena. Dapače, dogodilo se obrnuto: umjesto da sudovi kontroliraju odluke Stožera, Stožer je svojim odlukama ograničio rad sudova, koji su obustavili raspravljanje „zbog epidemioloških razloga“. Nije se smjelo tako dogoditi, sudski nadzor je morao biti osiguran, postojati i djelovati. Načelo zakonitosti i načelo vladavine prava zahtijevaju da temeljni zahtjevi pravičnog suđenja budu poštovani i tijekom izvanrednog stanja.

Kontrola od strane izvršne vlasti, kako je već rečeno, logički je nonsens: nije moguće samokontrolu smatrati kontrolom izvršne vlasti.

Drugi veliki problem je, u smislu odredbe čl. 15. Konvencije, što postojanje Stožera nema unaprijed određeno ograničeno trajanje delegacije ovlasti niti utvrđene kriterije za trajanje, kao niti za prestanak trajanja. Postoji, naravno, čl. 88. Ustava kojim se neke zakonodavne ovlasti parlamenta mogu delegirati Vladi, ali o delegaciji zakonodavnih ovlasti drugim tijelima – posebno ad hoc tijelima koje Ustav ne poznaje – nema ni riječi.

Većina u Ustavnom sudu smatra da je "Stožer stekao generalnu / opću ovlast za donošenje posebnih mjera kada nastupe posebne okolnosti..." (iz obrazloženja odluke U-I-2162/2020). Takvo, zastrašujuće shvaćanje otkriva pred nama paralelnog zakonodavca, na čelu s ministrom policije, koji se ne mora opterećivati ustavnim ograničenjima niti zakonodavnim procedurama.

Najveći problem je ipak činjenica da je Stožer u razdoblju od ključnih mjesec dana tj. od 19.03.2020. (kada je izmjenama ZSCZ dobio novo mjesto u sustavu Civilne zaštite) do 18.04.2020. (kada je izmjenama ZZP dobio ovlasti u području zaštite od zaraznih bolesti) donosio odluke bez zakonskog temelja tj. na koje nije bio ovlašten. Tek izmjenama ZZP od 18.04.2020. uvodi se Stožer kao aktivni čimbenik u zakon.

Za tih mjesec dana postojala je dvojna nadležnost u zakonu: za iste stvari su bili nadležni ministar zdravstva prema ZZP i (navodno) Stožer prema ZSCZ. Tu ponovno dolazimo do ranije spomenutih kolizijskih pravila: ne mogu dva tijela biti nadležna za istu stvar. Prema pravilu prednosti kasnijeg propisa nadležan bi onda bio Stožer, a prema pravilu prednosti specijalnog zakona nadležan bi bio ministar zdravstva. Prema cilju propisa sasvim bi sigurno prednost uvijek imao ministar zdravstva, jer bi svatko razuman u pogledu odlučivanja o zaštiti od zarazne bolesti prednost dao onome tko je na čelu Ministarstva zdravstva u odnosu na tijelo koje vodi ministar policije.

Sve navedeno predstavlja razloge neustavnosti čl. 22a. ZSCZ.

...Posebno o mjeri samoizolacije

Samoizolacija je mjera koja je u pravni sustav uvedena izmjenama i dopunama ZZPod 18.04.2020. godine. Naziv nije baš sretan, jer se ne radi o dobrovoljnoj izolaciji, već o konfinaciji.

Pogrešan naziv nije toliki problem koliko je problem provođenje mjere. Naime, naređuje se usmenim rješenjem (čl. 70., 21., 68. i 69. ZZP), a žalba ne odlaže izvršenje rješenja. Radi se o upravnom postupku, koji traži (čl. 97. ZOUP) da se rješenje izdano usmenim putem dostavi stranci bez odgode ako za to postoje opravdani razlozi – što ograničavanje osobne slobode (u najmanju ruku ograničavanje slobode kretanja) i omogućavanje eventualne žalbe u svakom slučaju jesu. Ali rješenje o samoizolaciji nitko nikada nije vidio u pisanom obliku! Time je osobama „stavljenim“ u samoizolaciju povrijeđeno i ustavno pravo na žalbu (čl. 18.Ustava), i pravo na pristup sudu (čl. 29. Ustava).

Dodajmo tome obustavu rasprava na sudovima i povreda prava na sud je kakva se samo može zamisliti. Ono što je još sporno je nužnost mjere samoizolacije kao uvjet za njezinu razmjernu dopuštenost. Naime, kraj postojanja testova na bolest (koji su sigurno blaža mjera), kraj preporuke WHO „testirajte, testirajte, testirajte!“ teško je zaključiti zašto nije moguće osloboditi se samoizolacije testiranjem.

Odnosno, većini to nije omogućeno, ali nekima jest. Neki su političari koji su se našli u blizini zaraženih osoba ipak uspjeli izbjeći samoizolaciju testiranjem.

U kontekstu (ne)ustavnosti mjere samoizolacije to naglašavam ne radi različitog postupanja u istim situacijama tj. diskriminacije, niti zbog vjerodostojnosti Stožera koji je to pravdao, već zbog jednostavne logike: ako se negativnim testom mogla izbjeći samoizolacija, zašto to nije bila praksa sa svima? Trošak testiranja nije toliki da bi opravdavao izbjegavanje, uostalom, moglo ga se omogućiti uz plaćanje onima koji to žele više od dvotjednog sjedenja kod kuće.

Budući da, kao što pokazuje gornja analiza, mjera nije provedena na zakoniti način, niti prolazi test razmjernosti, u pogledu iste trebalo je prijedloge za ocjenu ustavnosti usvojiti i ukinuti čl. 13. i 14. izmjena i dopuna ZZP.

Andrej Abramović je član Ustavnog suda od 2016. godine kada je bio među osmero novoizabranih sudaca na javnom natječaju. Smatra se dijelom "lijevo-liberalne" struje Suda, ali za razliku od mnogih drugih kolega (poput Ingrid Antičević-Marinović, Josipa Leke, Rajka Mlinarića i Mate Arlovića), Abramović se nije priklonio većini i ovo mu nije prvi put da se suprotstavlja većinskom mišljenju.

Kako piše Jutarnji list, nije se složio s odlukom većine kada je Ustavni sud zaključio da u zakonu lex Agrokor nema ništa sporno. Usprotivio se i odluci Ustavnog suda o Statutu grada Vukovara smatrajući da se "konzumacija Ustavom zajamčenih manjinskih prava ne može unedogled odlagati političkom voljom većine u gradskom vijeću". Zajedno sa sucima Selancem i Kušan izdvojenim mišljenjem oštro se suprotstavio odluci većine u Ustavnom sudu kojom je taj sud odlučio da Vlada ne mora objaviti iznose plaćene američkoj odvjetničko-lobističkoj tvrtki Patton Boggs za haašku obranu generala Gotovine i Markača. Sudac Abramović i sutkinja Kušan bili su jedini članovi Ustavnog suda koji su se 2017. suprotstavili mišljenju većine tvrdeći da izraz "Tako mi Bog pomogao" u tekstu svečane predsjedničke prisege nije u skladu s Ustavom jer u nejednak položaj dovodi ateiste i agnostike.